1. Bakgrunn/innleiing
Stortinget gjorde 25. mai 2021 følgjande vedtak nr. 973:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om revidering av lov om motorferdsel i utmark og vassdrag med sikte på økt lokalt selvstyre og redusert byråkrati knyttet til praktiseringen av loven, samtidig som hensyn til natur og friluftsliv blir ivaretatt.»
Lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag (motorferdselslova) med tilhøyrande forskrifter har som føremål å regulere motorferdsel i utmark og vassdrag ut frå eit samfunnsmessig heilskapssyn med sikte på å «verne om naturmiljøet og fremme trivselen», jf. § 1. Utgangspunktet i lova er at motorferdsel i utmark og vassdrag er forbode, med mindre anna følgjer av lova sjølv eller vedtak med heimel i lova. Lova tek likevel ikkje sikte på å hindre nødvendig ferdsel til anerkjende nytteføremål. Dette er i stor grad tillate, anten ved direkteheimel eller gjennom opning for at kommunen kan gi løyve. Ferdsel som ikkje blir rekna som nødvendig nyttekøyring, er derimot i all hovudsak forbode, med visse unntak. I 2015 blei det til dømes opna for at kommunane kan fastsetje løyper for rekreasjonskøyring med snøskuter.
Grunngivinga for å regulere motorferdsel i utmarka er først og fremst dei ulempene og skadane slik ferdsel har for natur, dyreliv og friluftsliv. Det er stadig vanskelegare å finne område som ikkje er påverka av menneskeleg aktivitet. Press på areal er ei stor utfordring for naturmangfaldet. For mange handlar friluftslivet om tilgang til stille og ikkje-tilrettelagd natur. Samtidig er motorferdsel i utmark viktig for mange, til dømes i næringssamanheng, i samband med hyttebruk eller i samband med fritidsaktivitetar som isfiske. Enkelte ønskjer å bruke motoriserte køyretøy til rekreasjon og næring i større grad enn det regelverket opnar for i dag. Det er også peika på at nasjonale reglar bør ta betre omsyn til det lokale sjølvstyret ved praktisering av regelverket.
Sidan lova blei vedteken, har det vore ein sterk auke i talet på registrerte motoriserte framkomstmiddel som er laga for ferdsel i naturen. Samtidig har det også skjedd ei teknologiutvikling i samfunnet, og det kjem stadig nye måtar å ferdast i naturen på. I tillegg skjer det ei rask utvikling av motorteknologi. Denne utviklinga skaper nye moglegheiter, men ho skaper også nye utfordringar og eit press på motorferdselsregelverket.
Det er gjennomført ei rekkje endringar i regelverket sidan lova blei vedteken. Særleg har det skjedd mange enkeltståande endringar dei siste seks åra. Dei stadige endringane er mellom anna utslag av ein polarisert debatt om til kva føremål motorisert ferdsel skal tillatast, og i kor stor grad det sentralt fastsette regelverket skal setje rammer for kva kommunane skal kunne gi løyve til.
Hyppige, enkeltståande endringar aukar faren for at vi over tid får eit fragmentert og komplisert regelverk med dårleg innbyrdes samanheng. Regjeringa meiner derfor det er tenleg å gjennomføre ein grundig og heilskapleg gjennomgang av regelverket, med mål om at resultatet av gjennomgangen får brei aksept, og at det står seg over tid.
2. Problemstillingar som skal drøftast i utvalet/mandatet
Utvalet blir bede om å greie ut reglane om motorferdsel i utmark og vassdrag og å utarbeide forslag til endringar i regelverket som tek omsyn til føringane frå Stortinget i vedtak 25. mai 2021 nr. 973 med sikte på auka lokalt sjølvstyre og redusert byråkrati knytt til praktiseringa av lova, samtidig som det blir teke omsyn til natur og friluftsliv. Føremålet med motorferdselslova skal liggje fast. Utvalet står fritt til å vurdere om forslaga skal kome til uttrykk i form av endringar i det gjeldande regelverket eller i ei heilt ny lov.
Vedtaket frå Stortinget handlar etter ordlyden berre om motorferdselslova. Det er likevel naturleg at utvalet også greier ut og gir tilrådingar om forskriftene i lova. Utvalet kan også vurdere samanhengen med tilstøytande regelverk, til dømes plan- og bygningslova og arealplanlegginga til kommunane, i den grad det reknar det som tenleg.
Utvalet skal særleg vurdere:
a. Kva er handlingsrommet til kommunane etter regelverket i dag, og korleis bør regelverket vere for å ta omsyn til målet om auka kommunalt sjølvstyre og mindre byråkrati, samtidig som ein skal sikre at det blir teke omsyn til natur og friluftsliv? Utvalet må vurdere forslaga sine i lys av den samla belastninga for friluftsliv, reindrift og naturmangfald dersom mange av kommunane utnyttar skjønnsrommet sitt fullt ut, jf. også naturmangfaldlova § 10. Utvalet må i vurderingane ta omsyn til utfordringar som er knytte til skjønnsmessige avgjerder. Utvalet skal også ta høgd for at omsynet til det kommunale sjølvstyret skal vege tungt ved prøving av det frie skjønnet, jf. forvaltningslova § 34 andre ledd.
b. Om det er grunnlag for auka differensiering i regelverk for ulike delar av landet, till dømes på grunn av historiske forhold, lengre vintersesong osb. Vurderinga må synleggjere fordelar og ulemper med auka differensiering i motsetnad til felles nasjonale reglar.
c. Utvalet kan også sjå på desse problemstillingane som det har vore særleg merksemd om dei seinare åra: barmarkskøyring i utmarksnæring, oppkøyring av løyper for hundekøyring, kva former for funksjonshemming som kan gi tilgang til motorferdsel, tilgang til å opne for hyttekøyring med snøskuter gjennom forskrift framfor enkeltløyve, rammer for motorsportanlegg og om det skal opnast for frikøyringsområde
d. om prøveordninga for catskiing bør gjerast permanent, i lys av evalueringa av forsøksordninga (som er venta i 2022)
e. regelverket for løyper for rekreasjonskøyring med snøskuter, i lys av rapporten «Løyper for rekreasjonskøyring med snøskuter» frå NINA og Menon Economics 2020, og dessutan dei tilrådingane om oppfølging av denne rapporten som Miljødirektoratet leverte til departementet 30. april 2021
f. dokumentasjonskrav for køyring som er heimla direkte i lov eller forskrift
g. Det vil i utgangspunktet falle utanfor mandatet frå utvalet å sjå på reglar om reaksjonar og sanksjonar ved brot av motorferdselsregelverket. Utvalet kan likevel føreslå endringar også på dette feltet i den grad det meiner føringane frå Stortinget gir grunnlag for det. Dette temaet vil bli vurdert når departementet følgjer opp miljøkriminalitetsmeldinga. Regjeringa ønskjer å heve strafferamma for brot på motorferdselslova og dessutan vurdere å innføre heimel for retting. I ei slik vurdering er det naturleg å sjå på korleis regelverket samla sett kan støtte opp under føremålet om å redusere ulovleg køyring til skade for natur og friluftsliv.
h. Moglegheit for auka bruk av digitale verkemiddel med sikte på enklare motorferdselsforvaltning, medrekna digital søknadsbehandling og digitale verkemiddel ved tilsyn og kontroll. Utvalet bør sjå dette i lys av at det ofte er vanskeleg å kontrollere om den ferdselen som går føre seg i utmarka, er i tråd med regelverket.
i. Å gjere regelverket meir oversiktleg og tilgjengeleg. I dette inngår vurderinga av fordelinga av reglar mellom lov og forskrifter. Utvalet må også sjå på korleis sentrale og lokale føresegner om motorferdsel i utmark og vassdrag kan publiserast og gjerast allment tilgjengeleg, mellom anna gjennom offentlege digitale kartløysingar. Vidare bør utvalet vurdere korleis kunnskap om regelverket, medrekna endringar og tolkingsfråsegner til regelverket, enkelt kan formidlast, til dømes gjennom bruk av rundskriv eller på ein statleg digital portal.
Generelle føringar
Utvalet skal gjennomføre utgreiinga si i tråd med utgreiingsinstruksen, jf. særleg punkt 2-1 og 2-2. Dette inneber mellom anna at dei økonomiske og administrative konsekvensane av forslaga må greiast ut.
Utvalet skal leggje vekt på å skape klare reglar som er enklare å praktisere. Dette inneber både at utvalet brukar eit klart språk, og at regelverket skal vere oversiktleg, tilgjengeleg og enkelt å forvalte.
Den teknologiske utviklinga er eit viktig bakteppe for eventuelle regelendringar. Utvalet skal leggje som premiss at motorferdselslova framleis skal vere teknologinøytral.
Reindriftsretten omfattar rett til motorferdsel, jf. reindriftslova § 23. Det skal ikkje føreslåast endringar som vil føre til endringar i denne retten.
Utgreiinga skal i hovudsak baserast på tilgjengeleg og oppdatert forsking og kunnskap på feltet. Det vil vere naturleg å mellom anna sjå på utgreiingar om motorferdselslovverket som er allereie er gjorde. I tråd med dei sentrale prinsippa i naturmangfaldlova må utvalet nytte seg av den best tilgjengelege kunnskapen om til dømes den påverknaden motorferdsel har på natur, dyr og friluftsliv, jf. naturmangfaldlova § 8. Der utvalet meiner vi ikkje har tilstrekkeleg kunnskap, skal utvalet gi uttrykk for det, og dessutan sjå til føre-var-prinsippet i naturmangfaldlova § 9.
3. Gjennomføring
Klima- og miljødepartementet kan supplere og endre mandatet ved behov, til dømes dersom det blir nødvendig å ta opp ytterlegare tema og spørsmål for å sikre mest mogleg føremålstenleg utforming og samanheng i lovsystemet. Utvalet kan sjølv ta opp ønske om ei slik endring med departementet.
Utvalet vil få eit eige sekretariat.
Utvalet skal leggje til rette for innspel frå relevante kompetansemiljø. Det bør tidleg vurderast om det er føremålstenleg å arrangere innspelsmøte, seminar eller på andre måtar hente inn synspunkt frå relevante miljø. Klima- og miljødepartementet vil setje ned ei referansegruppe som kan hjelpe lovutvalet med innspel. Referansegruppa skal vere sett saman av representantar frå relevante organisasjonar og fagmiljø. Utvalet skal leggje til rette for at referansegruppa får godt høve til å leggje fram synspunkta og problemstillingane sine. Hovudtrekka i innspela frå referansegruppa og vurderingane av dei skal kome fram av utgreiinga.
Utvalet skal ta utgangspunkt i rettleiaren om utvalsarbeid i staten frå Kommunal og- og moderniseringsdepartementet.
Utvalet skal gi utgreiinga i form av ei Norsk offentleg utgreiing (NOU) seinast 1. desember 2023.